چگونه ایران ۸ سال اقتصاد جنگ را مدیریت کرد؟

به گزارش خبرنگار سیاسی ایرنا، برای ایران، جنگ هشت‌ساله با عراق در سال ۱۳۵۹ در شرایطی آغاز شد که اقتصاد کشور هنوز از تبعات انقلاب، تغییرات ساختاری و کاهش تولید نفت خارج نشده بود. بنابراین دولت از همان ابتدا با یک مسئله ساده اما بسیار سخت به نام مدیریت منابع مواجه شد.

جنگ از یک سو هزینه‌های دفاعی و امنیتی را بالا برد و از سوی دیگر، تولید و صادرات نفت، واردات، تجارت خارجی و زیرساخت‌های اقتصادی را تحت فشار قرار داد. مطالعات بانک جهانی نشان می‌دهد درآمدهای نفتی ایران که در ابتدای دهه ۱۳۶۰ سهم قابل‌توجهی از اقتصاد را تشکیل می‌داد، در ادامه جنگ و با سقوط قیمت جهانی نفت به‌شدت کاهش یافت؛ درآمد نفتی از حدود ۲۰ میلیارد دلار در سال ۱۹۸۲ به حدود ۶ میلیارد دلار در سال ۱۹۸۶ رسید.

این یعنی جنگ برای ایران فقط یک نبرد نظامی نبود؛ یک آزمون بزرگ برای مدیریت اقتصاد در شرایط محدودیت منابع بود.

وقتی نفت، دیگر مثل قبل پول نمی‌ساخت

اقتصاد ایران پیش از انقلاب به‌شدت به درآمد نفت وابسته بود. با آغاز جنگ، تاسیسات نفتی ایران هدف حملات عراق قرار گرفتند و صادرات نفت با مشکل روبه‌رو شد و تولید نفت سقوط شدیدی را تجربه کرد. طبق داده‌های تاریخی، تولید نفت ایران از حدود ۵.۷ میلیون بشکه در روز در سال ۱۹۷۷ به حدود ۱.۴ میلیون بشکه در روز در تابستان ۱۹۸۰ رسید. البته در ادامه، ایران توانست بخشی از تولید و صادرات خود را بازیابی کند.

به این ترتیب، دولت نمی‌توانست مثل دوره درآمدهای بالای نفتی، برای هر نیاز اقتصادی به منابع ارزی تکیه کند. اینجا یکی از مهم‌ترین تغییرات اقتصادی دوره جنگ یعنی مدیریت واردات شکل گرفت.

همه کالاها دیگر امکان ورود به کشور نداشتند و ارز باید برای کالاهایی اختصاص پیدا می‌کرد که ضروری‌تر بودند؛ از مواد غذایی و دارو گرفته تا مواد اولیه کارخانه‌ها، قطعات و تجهیزات مورد نیاز تولید.

مطالعات اقتصادی آن دوره از سیاستی با عنوان فشرده‌سازی واردات یاد می‌کنند؛ یعنی کنترل واردات از طریق سهمیه‌بندی، مجوزها، تعرفه‌ها و تخصیص ارز.

در آن سال‌ها ایران برای تامین بسیاری از کالاهای مورد نیاز خود به واردات وابسته بود و واردات نیز به ارز نیاز داشت. بنابراین مدیریت ارز به یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست اقتصادی تبدیل شد.

به بیان ساده‌تر، دولت تلاش می‌کرد با یک منابع ارزی محدود، هم جنگ را اداره کند، هم مواد غذایی وارد کند، هم کارخانه‌ها را فعال نگه دارد و هم نیازهای ضروری مردم را تامین کند.

در جنگ ۸ ساله، در اقتصاد ایران، نفت دو نقش داشت: منبع اصلی ارز و درآمد دولت، و همزمان یکی از اهداف اصلی دشمن.

عراق با حمله به تاسیسات نفتی و تلاش برای اختلال در صادرات ایران، در واقع به ستون مالی اقتصاد کشور حمله می‌کرد. جنگ نفتکش‌ها و حمله به تاسیسات صادراتی در خلیج فارس، فشار مضاعفی ایجاد کرد. ایران برای حفظ صادرات مجبور شد مسیرها و شیوه‌های مختلفی را برای ادامه فروش نفت به کار بگیرد.

سهمیه‌بندی؛ اقتصاد وارد خانه‌های مردم شد

شاید ملموس‌ترین تصویر اقتصاد جنگی برای نسل آن دوران، کوپن باشد زیرا وقتی منابع محدود است و نمی‌توان به همه افراد اجازه داد هر مقدار که می‌خواهند کالا بخرند، دولت باید درباره نحوه توزیع تصمیم بگیرد.

در سال‌های جنگ، نظام گسترده‌ای برای توزیع کالاهای اساسی شکل گرفت. برنج، شکر، روغن، گوشت، شیر و برخی دیگر از کالاها در قالب نظام سهمیه‌بندی و کوپنی توزیع می‌شدند.

گزارش‌های همان دوره نشان می‌دهد شبکه توزیع فقط به دستگاه‌های دولتی محدود نبود و بانک‌ها، مساجد، تعاونی‌ها و شبکه‌های محلی نیز در توزیع کالا نقش داشتند. برای نمونه، کوپن‌های مربوط به برنج، شکر و روغن از طریق شبکه‌های بانکی توزیع می‌شد و برخی کالاهای فاسدشدنی مانند گوشت، تخم‌مرغ، کره و شیر از طریق شبکه‌های محلی و مساجد در اختیار مردم قرار می‌گرفت.

هدف اصلی این سیستم، فقط کنترل قیمت نبود؛ تضمین حداقل دسترسی مردم به کالاهای اساسی بود. یعنی دولت به جای اینکه اجازه دهد کالاهای کمیاب فقط به کسانی برسد که قدرت خرید بیشتری دارند، تلاش می‌کرد سهمی مشخص برای خانوارها تعریف کند.

در میان کالاهای اساسی، نان جایگاه متفاوتی داشت.

دولت تلاش می‌کرد قیمت نان برای مصرف‌کننده پایین بماند و هزینه آن از طریق یارانه و سیاست‌های دولتی کنترل شود. این سیاست از یک منطق روشن پیروی می‌کرد. وقتی درآمد خانوار تحت فشار است، افزایش شدید قیمت کالایی مانند نان می‌تواند مستقیما بر زندگی روزمره مردم اثر بگذارد.

بنابراین حتی در شرایطی که دولت با کمبود ارز و افزایش هزینه‌های جنگ روبه‌رو بود، حفظ دسترسی مردم به کالاهای اساسی و به‌خصوص نان، یکی از محورهای سیاست اقتصادی باقی ماند.

در واقع اقتصاد جنگی ایران را می‌توان در یک جمله خلاصه کرد که دولت تلاش می‌کرد هزینه کمبود منابع را تا حد ممکن از دوش کالاهای حیاتی و معیشت پایه مردم بردارد.

بودجه؛ اول جنگ، بعد توسعه

وقتی منابع محدود می‌شود، بودجه اولین جایی است که باید اولویت‌ها را مشخص کند.

در سال‌های جنگ، هزینه‌های دفاعی و امنیتی افزایش یافت و در مقابل، امکان اجرای بسیاری از طرح‌های توسعه‌ای و عمرانی کاهش پیدا کرد.

بررسی‌های تاریخی نشان می‌دهد سهم هزینه‌های توسعه‌ای دولت در این دوره به‌شدت کاهش یافت؛ سهم مخارج توسعه‌ای از حدود ۴۳ درصد کل هزینه‌های دولت در سال ۱۹۷۷ به حدود ۱۷ درصد در سال ۱۹۸۸ رسید.

پروژه‌هایی که در شرایط عادی می‌توانستند اجرا شوند، به تعویق افتادند. منابع به سمت دفاع، کالاهای اساسی، واردات ضروری و حفظ فعالیت‌های حیاتی اقتصاد رفت.

کشاورزی؛ ستون‌ تاب‌آوری

اما همه اقتصاد در کارخانه و نفت خلاصه نمی‌شد. در شرایطی که واردات محدود شده بود، تولید داخلی اهمیت بیشتری پیدا می‌کرد. به همین دلیل کشاورزی و تولید مواد غذایی به یکی از بخش‌های مهم سیاست اقتصادی تبدیل شد.

منطق ساده بود. اگر نمی‌توان هر مقدار کالا را از خارج خرید، باید بخشی از نیاز را در داخل تولید کرد. این مسئله به‌خصوص درباره گندم، برنج، دام و سایر محصولات غذایی اهمیت داشت.

در همین دوره، دولت برای تامین مواد غذایی و کنترل قیمت‌ها، همزمان از تولید داخلی، واردات و نظام یارانه و توزیع استفاده می‌کرد.

این سیاست البته به معنای خودکفایی کامل نبود. ایران همچنان برای بخشی از نیازهای غذایی و صنعتی خود به واردات نیاز داشت. اما تلاش برای کاهش آسیب‌پذیری در برابر محدودیت‌های خارجی، یکی از ویژگی‌های اقتصاد جنگی بود.

در این میان، جنگ زمانی سخت‌تر می‌شود که کارخانه‌ای که قرار است تولید کند، خودش برای تولید به واردات وابسته باشد. بسیاری از صنایع برای ماشین‌آلات، قطعات، مواد اولیه و تجهیزات به واردات نیاز داشتند و محدودیت ارز و دشواری تجارت خارجی، بنابراین مستقیما بر تولید صنعتی اثر گذاشت.

از طرف دیگر، جنگ به زیرساخت‌های اقتصادی نیز آسیب می‌زد و نیروگاه‌ها، پالایشگاه‌ها، بنادر، راه‌ها، تأسیسات نفتی و مراکز صنعتی در معرض حمله قرار داشتند.

به همین دلیل مدیریت اقتصادی فقط به وزارتخانه‌های اقتصادی محدود نبود. تصمیم درباره اینکه کدام کارخانه قطعه بگیرد، کدام کالا ارز دریافت کند، کدام پروژه ادامه پیدا کند و کدام پروژه متوقف شود، بخشی از مدیریت جنگ بود. این همان نقطه‌ای است که اقتصاد و دفاع از هم جدا نمی‌شوند.

تجارت خارجی؛ از بازار جهانی تا مسیرهای جایگزین

در شرایط جنگ و محدودیت‌های خارجی، تجارت ایران نیز شکل متفاوتی پیدا کرد. واردات دیگر یک فعالیت تجاری نبود و بخشی از امنیت اقتصادی محسوب می‌شد. مواد غذایی، دارو، تجهیزات صنعتی، قطعات یدکی و مواد اولیه باید با اولویت‌بندی وارد کشور می‌شدند.

از سوی دیگر، دولت تلاش کرد منابع و مسیرهای وارداتی را متنوع کند تا وابستگی به یک کشور یا یک مسیر کمتر شود. این سیاست، در کنار توسعه روابط تجاری با کشورهای مختلف، استفاده از روش‌های مختلف پرداخت و حتی برخی معاملات تهاتری، بخشی از راهکارهای عبور از محدودیت ارزی بود.

در واقع ایران در آن سال‌ها مجبور شد با یک اصل ساده کار کند. هر چیزی که قابل تولید در داخل است، نیاز به ارز برای واردات ندارد و هر چیزی که باید وارد شود، اولویت‌بندی می‌خواهد.

کشوری درگیر جنگ بود، منابع ارزی‌اش کاهش یافته بود، نفت و زیرساخت‌هایش هدف حمله قرار داشتند و دسترسی به بازارهای مالی خارجی نیز محدود بود و بخش مهمی از این سیاست‌ها واکنشی به شرایط اضطراری بود بنابراین اقتصاد ایران در دهه ۱۳۶۰ بیش از آنکه اقتصاد شرایط عادی باشد، اقتصاد بقا و تداوم فعالیت بود.

وقتی جنگ در سال ۱۳۶۷ پایان یافت، اقتصاد تازه با صورت‌حساب هشت سال جنگ مواجه شد. زیرساخت‌هایی که باید بازسازی می‌شدند، پروژه‌هایی که متوقف مانده بودند، سرمایه‌گذاری‌هایی که به تعویق افتاده بودند و اقتصادی که با مشکلات دست‌وپنجه نرم می‌کرد.

بانک جهانی گزارش کرده است که پس از پایان جنگ، سیاست اقتصادی ایران به سمت کاهش کنترل‌های اقتصادی، بازسازی، کاهش کسری بودجه و استفاده بیشتر از سازوکارهای بازار حرکت کرد. این تغییر مسیر نشان می‌دهد اقتصاد جنگی برای همیشه قرار نبود ادامه پیدا کند. آنچه در سال‌های جنگ به‌عنوان ابزار اضطراری استفاده شده بود، بعد از جنگ نیازمند بازنگری شد.

مهم‌ترین درس؛ مدیریت کمبود

اگر بخواهیم از میان تمام تجربه اقتصادی هشت سال جنگ یک درس اصلی بیرون بکشیم، شاید آن درس نه درباره نفت باشد، نه درباره ارز و نه حتی درباره کوپن.

درس اصلی، مدیریت کمبود است. در شرایط جنگی، دولت نمی‌تواند فرض کند منابع نامحدود دارد پس باید اولویت تعیین کند.

تجربه آن سال‌ها نشان داد تاب‌آوری اقتصادی فقط به میزان ذخایر مالی وابسته نیست؛ به توانایی سازماندهی منابع محدود هم بستگی دارد.

ایران در هشت سال جنگ، از اقتصاد نفتیِ پیش از جنگ فاصله گرفت و با سهمیه‌بندی، کنترل واردات، مدیریت ارز، حمایت از کالاهای اساسی، توسعه تولید داخلی و اولویت‌بندی هزینه‌ها، اقتصاد را اداره کند.

با این حال، اقتصاد کشور در شرایطی که همزمان با جنگ، کاهش درآمد نفت و محدودیت تجارت خارجی مواجه بود، از حرکت کامل بازنایستاد. کارخانه‌ها کار کردند، کالاهای اساسی توزیع شد، صادرات نفت ادامه پیدا کرد، واردات ضروری انجام شد و حداقل‌های معیشت حفظ شد. این همان چیزی است که تجربه اقتصادی جنگ را برای امروز مهم می‌کند.

جنگ‌های جدید فقط با موشک و هواپیما اداره نمی‌شوند و پشت هر عملیات نظامی، شبکه‌ای از انرژی، سوخت، غذا، ارز، بانک، حمل‌ونقل، تولید، ارتباطات و زنجیره تامین قرار دارد. اگر جبهه نظامی را خط مقدم جنگ بدانیم، اقتصاد، پشتوانه‌ای است که باید این خط را زنده نگه دارد.

به همین دلیل است که وقتی درباره آمادگی برای جنگ‌های امروز حرف می‌زنیم، تجربه دهه ۶۰ هنوز یک درس مهم دارد. کشوری که می‌خواهد در میدان جنگ دوام بیاورد، باید قبل از هر چیز بلد باشد اقتصادش را در شرایط کمبود اداره کند.